Uuendatud: 31.10.2011, kell 12:58
Me ei tööta kunagi üksi ega omaette maailmas. Igal valitsuse teol on tulemused, mis mõjutavad kodanikke, ettevõtteid ja organisatsioone, ühiskonda, rahvusvahelist üldsust. Sellepärast peab suhtlemine kuuluma valitsuse igasuguse tegevuse juurde planeerimisest kuni lõpliku elluviimiseni.
Kommunikatsioon on alati kahepoolne – valitsus suhtleb avalikkusega ning arvestab oma tegevuses kodanike seisukohtadega.
Avalikus teenistuses olles tuleb alati püüelda kodanike võimalikult laia osavõtu poole võimu teostamisest. Seepärast valitsuskommunikatsiooni spetsialistid mitte üksnes ei teavita inimesi valitsuse otsustest, vaid aitavad kõigil neid puudutavate otsuste tegemises osaleda, algatavad ühiskonnas arutelusid ning osalevad neis.
Kodanike osalemine avaliku võimu otsuste tegemises on vajalik selleks, et sünniksid paremad otsused. Kaasamine aitab riigil hoiduda vigadest ja vältida arusaamatusi, hinnata paremini otsuste võimalikke mõjusid ning saavutada nende tõhus rakendumine. Valitsemises osalemine suurendab ka kodanikutunnet ja hoolivust oma riigi suhtes.
“Seni kuni kriitiline mass meist riigi loomises ei osale, ei lähe see ka paremaks,” ütleb kommunikatsioonikonsultant Daniel Vaarik. “Riik on kallis ja see eeldab inimestelt ühist osalust.”
Olulisi arengukavasid ja õigusaktide eelnõusid peaks avalik võim arutama nendega, keda kavandatavad otsused võivad mõjutada. Mõistagi on see eriti oluline nende otsuste puhul, mis mõjutavad riigi üldist arengut ja puudutavad kogu elanikkonda.
Näiteks Eesti säästva arengu strateegia “Säästev Eesti 21” loomisel osales üle 50 eksperdi, koostööpartnereid kaasati ettevõtetest ja kodanikuühendustest. Materjalid esitati erakondadele, ministeeriumidele, kodanikuühenduste esindajatele ja teistele asjahuvilistele kommenteerimiseks mitu korda strateegia koostamise jooksul. Samuti olid materjalide tööversioonid kättesaadavad keskkonnaministeeriumi veebilehel. Nii oli Eesti arengut kujundava strateegia koostamine avalikkusele paremini jälgitav ning huvilistele loodi võimalus oma seisukohti avaldada.
Poliitikauuringute keskus PRAXIS avaldas 2004. aastal uuringu “Kaasamine otsustetegemise protsessi”, mille kohaselt näevad Eestis nii ametnikud kui ka huvirühmad kaasamist pragmaatiliselt – esimeste jaoks on see võimalus otsuste kvaliteeti parandada ja pingeid maandada, teistele oma huve kaitsta. Kaasamine kuulub otsuseid ettevalmistava ametniku tavapärase töö juurde.
Et see paremini õnnestuks, on vajalik õigusloomega tegelevate spetsialistide ning kommunikatsioonispetsialistide hea koostöö.
Igas ministeeriumis on ametis kaasamiskoordinaator – inimene, kes tunneb kaasamise põhimõtteid ning annab kolleegidele nõu, kuidas neid igapäevatöös praktiliselt järgida.
Mitmed riigid ja ühendused, sealhulgas Euroopa Komisjon ja OECD on avaldanud soovituslikud kaasamise põhimõtted ning andnud välja avalike arutelude ehk konsultatsioonide juhised.
Ka Eestis on sõnastatud kaasamise hea tava. Sellest juhindutakse eelkõige avaliku konsulteerimise korraldamisel, mille puhul ministeerium esitab eelnõu huvirühmadele arvamuse avaldamiseks ning annab tagasisidet kogutud arvamustega arvestamise kohta.
Kaasamist plaanides arutatakse läbi järgmised sammud:
Kaasamiseks vajalikke tegevusi ning nendeks kuluvat aega ning raha arvestatakse juba tööplaanide koostamisel. Soovitatav on kaasamist alustada võimalikult vara – siis, kui kirjeldatakse lahendamist vajavat probleemi ning hinnatakse otsusest tulenevaid mõjusid.
Huvirühm võib olla nii kodanik kui kodanikke esindav ühendus – igaüks, kelle elu ja tegevust kavandatav otsus võib mõjutada. Tavaliselt pole võimalik koostada kõikide huvirühmade ammendavat nimekirja, seepärast tuleks kaasamise käigus olla avatud ja anda huvilistele võimalus kaasa rääkida.
Näiteks Eesti põlevkivi arengukava koostamisel aastatel 2006–2007 osales otseselt 45 inimest – teadlased, insenerid, omavalitsuste ja kodanikuühenduste esindajad, poliitikud, ametnikud – kuid kaudselt kaasatute arv kasvas oluliselt suuremaks.
Osalejate kaudu jõudsid keskkonnaministeeriumini koostajateni “põlevkivivaldade” elanike arvamused. Ministeerium omakorda teavitas arengukava koostamise käigus veel mitmeid huvigruppe ja meedia kaudu kogu avalikkust. Nii said arengukavast teada ja soovi korral oma seisukohti öelda väga paljud inimesed.
Keskkonnaministeeriumi avalike suhete osakonna nõuniku Agnes Jürgensi sõnul tekkis kava ümber lai arutelu – ja mitte ainult maavarade, vaid ka Ida-Virumaa sotsiaalse olukorra üle.
On tavaline, et olulise arengukava või õigusakti eelnõu koostamisel osalevad aktiivsed ja selles valdkonnas asjatundlikud eestkoste-organisatsioonid. Näiteks põllumajandusministeeriumis on mitu nõukoda, mille töös osalevad huvirühmi esindavad organisatsioonid. Eesti maaelu arengukava seirekomisjonis arutatakse regulaarselt maaelu puudutavaid otsuseid, näiteks põllupidajate toetusmeetmete tingimusi. Kõikide osapoolte huvid peavad olema võrdselt esindatud, seetõttu on selliste püsivate nõukodade tegevusse mõistlik kaasata näiteks nii töövõtjate kui ka tööandjate esindajaid, nii tootjaid kui ka vahendajaid jne.
Kaasamise kavas määratakse kindlaks kaasatavad huvirühmad, kaasamise meetodid ja tegevuskava koos tähtaegadega. Kas korraldada uuring või küsitlus, kutsuda kokku töörühm, korraldada seminar või suhelda meili teel – valik sõltub otsuse sisust, selle mõjualast, huvirühmade vajadustest ja muidugi rahalistest võimalustest. Näiteks kui sotsiaalministeerium hakkas välja töötama tervise infosüsteemi käsitlevat eelnõu, kaasati mitmeid huvigruppe, intervjueeriti meditsiinivaldkonna töötajaid ning korraldati tutvustusüritusi. Moodustati ka nõukoda, kuhu kuulusid mitmete tervise infosüsteemi rakendamisega kokku puutuvate asutuste esindajad. Olulise otsuse eelnõu põhjalikuks arutamiseks kasutati seega mitmeid erinevaid meetodeid.
Kui eelnõu (näiteks seaduseelnõu, arengukava vms mustand) esitatakse huvirühmadele arvamuse avaldamiseks, tuleb öelda, millistele küsimustele neilt tagasisidet oodatakse – parem on avaldada seisukoht konkreetsetes küsimustes, kui lihtsalt kommenteerida mahukat materjali.
Määratud peavad olema huvirühmadele tagasiside andmise viisid ja tähtaeg. Samuti on vajalik kirjeldada, mis eelnõuga edasi juhtub – näiteks, millal on kavas ametlik kooskõlastamine teiste ministeeriumidega ja millal esitatakse materjal valitsusele arutamiseks.
Huvirühmadele tuleks anda piisavalt aega tagasiside andmiseks – soovitatavalt vähemalt neli nädalat – arvestades asjaolu, et ühendused arutavad oma seisukohti oma liikmetega.
Eelnõude avalike arutelude kohta on soovitatav avaldada regulaarselt eelinfot, et kõiki huvilisi kaasarääkimisvõimalustest varakult teavitada.
Riigikantselei võttis valitsuse ametisseastumise päeval, 6. aprillil 2011 kasutusele eelnõude infosüsteemi http://eelnoud.valitsus.ee, kus toimub valitsusele arutamiseks ja otsustamiseks esitatavate küsimuste, Euroopa Liidu otsustusprotsessiga seotud dokumentide ning ministri määruste ja muude dokumentide asutustevaheline kooskõlastamine, esitamine ja edastamine.
Infosüsteem võimaldab igaühel jälgida eelnõude menetlusi ning vaadata eelnõude toimikuid ja nendes sisalduvaid dokumente. Samuti on kõigile Eesti ID-kaardi omanikele avatud võimalus kooskõlastamisele saadetud eelnõusid kommenteerida.
Eelnõude infosüsteemi kaudu saab eelnõu ka enne kooskõlastusringi esitada avalikule konsultatsioonile osalusveebi www.osale.ee. Iga konsultatsiooni alguses teavita huvirühmi ning kutsu neid esitama arvamusi. Nii eelnõu kui muud materjalid peavad olema lihtsas ja selges keeles.
Kõik inimesed pole aktiivsed internetikasutajad, seetõttu on soovitatav kasutada mitmeid teavituskanaleid.
Huvirühmad eeldavad, et nad saavad tagasisidet pärast seda, kui nad on oma seisukohad avaldanud. Konsulteerimise käigus laekunud arvamuste põhjal koosta koondvastus – kokkuvõte esitatud ettepanekutest koos põhjendustega nendega arvestamise või mittearvestamise kohta. Avalikusta eelnõu uus, konsulteerimise käigus muudetud versioon.
Lõpuks hinnatakse kaasamise tulemuslikkust, vaadatakse, kas saavutati eesmärk, kas kasutatud meetodid olid asjakohased, kui aktiivselt huvirühmad osalesid, kui hästi toimus teavitamine ja tagasiside andmine ning kuivõrd huvirühmad jäid rahule kaasamisega ning tehtud otsusega.
Osalejate hinnangud on abiks järgmiste konsultatsioonide korraldamisel.
Kui kaasamist teadlikult avaliku võimu töö osane ei kavandata ning seda tehakse pealiskaudselt, võib tulemuseks olla hoopis töö pidurdumine, segadus, rahulolematus ning suhete halvenemine kodanike ja organisatsioonidega.
Briti kaasamiseksperdid organisatsioonist Involve on kirjeldanud olukordi, kus kaasamine ei ole soovitatav, näiteks juhul, kui otsus on juba tehtud ning kaasamist soovitakse kasutada vaid selle tagantjärgi õigustamiseks.
Kaasata pole vaja “linnukese“ pärast – kui puudub tegelik valmisolek osalejate arvamustega arvestada või pole võimalusi sisuliste arutelude korraldamiseks. Niisuguses olukorras oleks tegu pseudokaasamisega, mis tekitab heausksete osalejates pettumust ning vähendab nende valmisolekut otsuste tegemises edaspidi osaleda.
Uuringud näitavad, et kaasamise edukus on seotud kogemustega. Seega on vaja kaasamist hoolikalt kavandada ning see oskuslikult läbi viia. Nii tekivad positiivsed kogemused, mis omakorda kinnistavad kaasamist ametniku töö loomuliku osana.
Valitsus.ee loomisel on peetud silmas, et siin avaldatav info oleks kättesaadav ja kasutatav võimalikult paljudele inimestele.
